ИЗАЗОВИ КОДИФИКАЦИЈЕ И НОВЕЛИРАЊА ЗАКОНОДАВСТВА О БОРАЧКО-ИНВАЛИДСКОЈ ЗАШТИТИ

објављено од

Доц. др Љубинка Ковачевић,                             Изворни научни чланак*

Правни факултет Универзитета у Београду

UDK: 349.22:364.324-056.26

ИЗАЗОВИ КОДИФИКАЦИЈЕ И НОВЕЛИРАЊА

ЗАКОНОДАВСТВА О БОРАЧКО-ИНВАЛИДСКОЈ ЗАШТИТИ

Апстракт: Република Србија се налази пред задатком кодификације и новелирања правних правила која уређују права бораца, војних инвалида, цивилних жртава рата и чланова њихових породица. Тај задатак није лак, посебно ако се има у виду да је предметна материја уређена бројним актима, али и да постоје одређена питања из ове области која до сада нису била уопште, целовито или на одговарајући начин уређена. Стога су у раду размотрени неки важни аспекти реформе законодавства о борачко-инвалидској заштити, почевши од правног оквира за уређивање ове заштите и (не)допуштености сужавања њеног достигнутог нивоа. Посебна пажња у тој анализи посвећена је начелима заштите бораца, војних инвалида, цивилних жртава рата и чланова њихових породица (начело националног признања и начело накнаде штете), као и персоналном домену примене новог закона. У оквиру посебног поглавља, размотрене су и предности и недостаци инструмената за обезбеђивање приоритета приликом запошљавања бораца, војних инвалида и чланова њихових породица, као и дилеме које постоје у погледу избора између законских термина „борац“ и „ратни ветеран“, те пожељни начин уређивања појединих права из борачко-инвалидске заштите. Осим тога, преиспитани су и разлози за и против пооштравања услова за остваривање породичне инвалиднине и месечног новчаног примања.

Кључне речи: борац; војни инвалид; начело националног признања; начело накнаде штете; приоритет у запошљавању.

 ljubinka_kovacevic@yahoo.com * Рад примљен: 15.08.2014. Рад прихваћен: 31.08.2014.

Увод

Право Републике Србије баштини богату традицију заштите жртава рата и њихових породица, будући да је још 1863. године усвојен Закон о установљењу инвалидског фонда за изнемогле и у служби осакаћене војнике,1 док је 15 година касније усвојен Закон о потпори војних инвалида и породица погинулих, умрлих или несталих војника.2  Од тада је наша држава ратовала током више деценија, а у њеном законодавству учињен је значајан напредак у погледу заштите бораца, војних инвалида, цивилних жртава рата, као и чланова њихових породица. Република Србија се данас налази пред задатком кодификације и новелирања правних правила која уређују права ових лица. Тај задатак није лак, посебно ако се има у виду да је у позитивном праву, предметна материја уређена бројним изворима права (ранијим савезним прописима,3 прописима Републике Србије,4 некадашњим прописима

  • Закон је објављен у Зборнику правних прописа Кнежевине Србије, књига XVI.
  • Закон је објављен у Зборнику правних прописа Кнежевине Србије, књига XXXI.
  • Реч је о следећим законима: Закону о основним правима бораца, војних инвалида и породица палих бораца (Службени лист СРЈ, бр. 24/98, 29/98 и 25/00, и Службени гласник РС, број 101/05); Закону о основним правима лица одликованих Орденом народног хероја (Службени лист СФЈ, бр. 67/72, 21/74, 33/76, 32/81, 68/81, 25/85, 75/85, 44/89, 87/89, 20/90 и 42/90), чл. 2-6, 8, 10а-10д, 11-12, 12а, 13-14а, 15, 17 и 19; Закону о основним правима бораца шпанског националноослободилачког и револуционарног рата од 1936. до 1939. године (Службени лист СФРЈ, бр. 67/72, 40/73, 33/76, 32/81, 68/81, 25/85, 75/85, 44/89, 87/89, 20/90 и 42/90), чл. 2-4, 6, 7а, 10-13, 15-17, 19-21 и 23-24б; Закону о борачком додатку (Службени лист СФРЈ, бр. 67/72, 33/76, 32/81, 68/81, 75/85, 44/89, 87/89, 20/90 и 42/90), чл. 4-6, 8, 11 и 15; Закону о основним правима носилаца ”Партизанске споменице 1941.” (Службени лист СФРЈ, бр. 67/72, 40/73, 33/76, 32/81, 68/81, 25/85, 75/85, 44/89, 87/89, 20/90 и 42/90), чл. 1а, 2-3, 5, 6а, 9-12, 14-16, 18, 18а, 19-20 и 22-23б, и Закону о основним правима лица одликованих орденом Карађорђеве звезде с мачевима, орденом Белог орла с мачевима и Златном медаљом Обилића (Службени лист СФРЈ, бр. 67/72, 22/73, 33/76, 68/81, 75/85, 44/89 и 87/89), чл. 1а, 2, 4, 11 и 11а. Спровођењу ових закона доприноси већи број правилника, укључујући: Правилник о медицинским индикацијама за разврставање војних инвалида у степене додатка за негу и помоћ (Службени лист СРЈ, број 37/98), Правилник о бањском и климатском лечењу војних инвалида (Службени лист СРЈ, бр. 37/98), Правилник о борачком додатку (Службени лист СРЈ, број 37/98), Правилник о начину исплате новчаних примања прописаних Законом о основним правима бораца, војних инвалида и породица палих бораца (Службени лист СРЈ, број 37/98), Правилник о начину остваривања и коришћења права на бесплатну и повлашћену вожњу (Службени лист СРЈ, број 37/98), Правилник о облицима војне обуке који изазивају повећану опасност за оштећење организма (Службени лист СРЈ, број 37/98), Правилник о оштећењима организма по основу којих војни инвалид има право на ортопедски додатак и разврставању тих оштећења у степене (Службени лист СРЈ, број 37/98), Правилник о оштећењима организма по основу којих војни инвалид има право на путничко моторно возило и врсти моторног возила (Службени лист СРЈ, број 37/98), Правилник о утврђивању процента војног инвалидитета (Службени лист СРЈ, број 37/98).
  • Реч је о Закону о правима бораца, војних инвалида и чланова њихових породица

аутономних покрајина, као и прописима локалне самоуправе), али и да постоје одређена питања која до сада нису била уопште,  целовито или на одговарајући начин уређена.

1. Правни оквир за уређивање борачко-инвалидске заштите и (не)допуштеност сужавања њеног достигнутог нивоа

Правни оквир за уређивање предметне материје успоставља Устав Републике Србије који, у оквиру гарантије права на социјалну заштиту, јемчи и то да се „инвалидима, ратним ветеранима и жртвама рата пружа посебна заштита, у складу са законом“.5 То значи да се социјална заштита обезбеђује и посредством посебне заштите ових категорија лица и да се њихова заштита састоји у обезбеђивању посебних права или обезбеђивању већег обима права у њихову корист.

Будући да Устав не потврђује начела уређивања заштите инвалидâ, ратних ветерана и жртава рата, може се закључити да је, приликом уређивања правног положаја ових лица, законодавац везан општим уставним начелима и обавезом поштовања уставом зајемчених људских права. Стога би, приликом кодификације и новелирања прописа о правима бораца, војних инвалида, цивилних жртава рата и чланова њихових породица требало имати у виду да ли законодавац има оправдане и разумне разлоге за утврђивање одређеног решења, а, затим, и то, да ли

(Службени гласник СРС, број 54/89 и Службени гласник РС, број 137/04), Закону о правима цивилних инвалида рата (Службени гласник РС, број 52/96) и Закону о финансирању удружењâ бораца ослободилачких ратова Србије (Службени гласник РС, број  21/90). Предметну материју уређује и већи број подзаконских аката, укључујући Уредбу о праву на месечно новчано примање за време незапослености ратних војних инвалида од V до X групе (Службени гласник РС, број 42/06), Уредбу о престанку важења одређених уредби у области борачко-инвалидске заштите (Службени гласник РС, број 35/06), Уредбу о начину остваривања права припадника Југословенске војске у отаџбини и Равногорског покрета у области борачко-инвалидске заштите (Службени гласник РС, број. 51/05) и Уредбу о решавању стамбених потреба ратних војних инвалида и породица палих бораца (Службени гласник РС, број 82/06). Коначно, овим изворима права ваља додати и бројне правилнике, укључујући и: Правилник о начину преноса средстава за исплату новчаних примања по Закону о правима бораца, војних инвалида и чланова њихових породица (Службени гласник СРС, број 18/90), Правилник о условима коришћења накнаде за превоз и накнаде трошкова за исхрану и смештај по Закону о правима бораца, војних инвалида и чланова њихових породица (Службени гласник СРС, број 18/90), Правилник о начину исплаћивања новчаних примања по Закону о правима бораца, војних инвалида и чланова њихових породица (Службени гласник СРС, број 18/90),  Правилник о ортопедским помагалима војних инвалида (Службени гласник РС, број 45/2009) и Правилник о Јединственој евиденцији података о корисницима у области борачко-инвалидске заштите (Службени гласник СРС, број 54/08).

5  Устав Републике Србије (Службени гласник РС, број 83/06), члан 69, став 4.

одређено решење одговара (тј. није супротно) намери због које је Уставом зајемчена посебна заштита инвалидâ, ратних ветерана и жртава рата.

Поред уставног оквира, приликом уређивања права бораца, ратних и мирнодопских војних инвалида, цивилних жртава рата и чланова њихових породица морају се имати у виду и важећи прописи у области борачко-инвалидске заштите. Њихова решења, такође, треба разматрати у светлу општих уставних начела. То, најпре, вреди за начело правне сигурности. С тим у вези, ваља уочити да другачије уређивање неких права заштићених лица од начина на који су она уређена у позитивном праву, само по себи, не би било супротно начелу владавине права и другим уставним начелима. Ово стога што начело правне сигурности и поуздања у право, као један од аспеката владавине права, гарантује да држава неће арбитрарно ослабити правни положај појединца, тј. да то неће учинити без стварног разлога, који је заснован на преовлађујућем и легитимном јавном интересу. У том смислу, нема препреке да нови закон изврши одређене измене постојећих решења о борачко-инвалидској заштити.

Са друге стране, ваља имати у виду да владавина права почива и на неотуђивим људским правима, због чега је значајан увид у одредбу Устава којом је потврђено да се „достигнути ниво људских права не може смањивати“.[1] Ова одредба посебно је значајна за разматрање (не) оправданости и, последично (не)допуштености, сужавања достигнутог нивоа заштите бораца, ратних и мирнодопских војних инвалида, цивилних жртава рата и чланова њихових породица. На то нас обавезују и међународне конвенције Уједињених нација, Међународне организације рада, и Савета Европе, посебно Ревидирана европска социјална повеља, коју је наша држава ратификовала и која, и поред назива Повеља, не представља пуку прокламацију основних економских и социјалних права, већ ствара уговорне обавезе за државе које је ратификују. Ревидираном повељом су, између осталог, зајемчена и право на социјалну сигурност, право на социјалну и медицинску помоћ и право лица са инвалидитетом на независност, социјалну интеграцију и учешће у животу заједнице,[2] док је у „јуриспруденцији“ Европског комитета за социјална права, као уговорног тела надлежног за надзор над применом овог акта Савета Европе, потврђено да се за отклањање последица економске кризе не смеју користити средства којима се социјална права прекомерно ограничавају, тј. спуштају испод границе егзистенције, коју одређује сама суштина основних људских права.[3] Чини се да би овај закључак морао представљати и упозорење за домаћег законодавца, будући да економска криза и потреба да се ограниче поједине ставке јавне потрошње може представљати легитиман разлог за реформу социјалног законодавства, укључујући и законодавство о борачко-инвалидској заштити, али та реформа никако не сме имати за последицу прекомерну дестабилизују положаја субјеката основних социјалних права, тим пре што је у време кризе, овим лицима заштита најпотребнија.9

2. Начела и правни основ борачко-инвалидске заштите

Правну заштиту бораца, војних инвалида, цивилних жртава рата и чланова њихових породица у оквиру новог закона требало би засновати на два повезана, али различита начела. Прво од њих је начело националног (друштвеног) признања, док би као друго начело њихове заштите требало потврдити начело накнаде штете, наравно, у погледу оних корисника права код којих је наступило телесно оштећење, односно који су изгубили блиског сродника.

2.1. Начело националног (друштвеног) признања

Начело националног (друштвеног) признања за допринос очувању суверености и независности државе подразумева да права зајемчена законодавством о борачко-инвалидској заштити представљају израз уважавања, поштовања и захвалности према лицима која су у одбрани државе, односно у вези са тим, изгубила живот, или потпуно или делимично изгубила способност да зарађују за живот на основу свога рада – дакле, дуг Отаџбине према онима који су за њену слободу дали највише.10

Уважавање потребе да се овим лицима ода признање за поднете жртве није, међутим, само по себи, довољно да се обезбеди њихова неопходна заштита, већ је за то потребно и њихово обештећење. Ово тим пре што је штета коју су претпрела настала услед рата, као атипичног ризика, који се не може упоредити са другим ризицима ни по свом обиму ни по последицама које производи,11 због чега су правила о обештећењу ратних жртава надахнута и високом моралном одговорношћу.

principe de non-régression en temps de crise économique, Droit social, број 4/2013, стр. 344.

  • European Committee of Social Rights, Conclusions, XIX-2 (2009), Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2010, став 15 (General introduction).
  • Don Ives, The Veterans Charter: The compensation principle and the principle of recognition for service, у: Peter Neary, J. L. Granatstein (eds.), The Veterans Charter and post-World War II Canada, McGill Queen’s University Press, Montreal, 1998, стр. 85. Уп. са Боривоје Шундерић, Социјално право, Правни факултет Универзитета у Београду, Београд, 2009, стр. 131.
  • Тако и: Бранко Лубарда, Увод у радно право са елементима социјалног права,

2.2. Начело накнаде штете

Притом је важно уочити да између узрока телесног оштећења војног инвалида, односно смрти члана породице, са једне стране, и обављања функција државе, са друге стране, постоји посебна веза. Та посебна веза, у суштини, чини неопходним давање одштете лицима која су поднела несразмерно веће жртве у односу на друге чланове друштва у рату, односно у миру, вршећи војну службу. Она су ту службу вршила у интересу целокупног друштва, због чега је неопходно да држава обештети сваког ко је страдао вршећи уставом и законом прописане дужности. Ово стога што нико не сме прекомерно да трпи, чак ни у јавном интересу (ако иде у рат или у мирнодопским условима врши војну службу) − ако ипак трпи нарочиту жртву, које су други чланови друштва поштеђени, закон би требало да му обезбеди одговарајућу накнаду. На то упозорава и знаменити Ђорђе Тасић када пише да то што се рат, као један правни акт државе (а не виша сила), води у општем државном интересу претпоставља да „појединци који су оштећени, сасвим природно, треба да добију накнаду штете од државе, јер то захтева принцип једнаких терета“. 12

Потврђивање начела накнаде штете у новом закону би, отуд, обезбедило да се лице које је поднело превелики терет или жртву макар приближно изједначи − јер стварно изједначење, нажалост, није могуће − са онима који су били боље среће и избегли такву судбину.13 То је и разлог што се на сва основна права војних инвалида мора гледати као на „израз накнаде штете, коју су војни инвалиди претрпели увећане за национално признање“.14 Накнада штете представља и правни основ заштите чланова породица палих бораца, јер су они смрћу палог борца изгубили издржаваоца и претпрели бол због губитка члана породице.15

Правни факултет Универзитета у Београду, Београд, 2014, стр. 539.

  • Ђорђе Тасић, Одговорност државе: по принципу једнакости терета, Правни факултет Универзитета у Београду, Београд, 1996, стр. 47.
  • Наташа Мрвић-Петровић, Предраг Вукасовић, Љубинка Ковачевић, Развој правне заштите војних инвалида у Србији од 1863. године до данас, у: Наташа МрвићПетровић (ур.), Правна заштита војних инвалида и породица погинулих ратника са збирком прописа, књига I, Удружење ратних и мирнодопских војних инвалида Србије, Београд, 2003, стр. 136.
  • Александар М. Микулић, 120 година инвалидског законодавства, Војни инвалид, број 14, април 1998. године, стр. 20.
  • Александар М. Микулић, О неким питањима породичне инвалиднине, Војни инвалид, број 28, новембар 2000. године, стр. 19. Независно од овог аспекта, не сме се, наравно, изгубити из вида ни то да би ови борци, да су остали у животу, „поред друге огромне користи за државу, донели још и ту недостижну, што би сви они до сада као жењени дали Србији и Спрству огроман број најугледнијих јунака и најздравијих и најлеших Српкиња“. Никола Козаревић, Српске жртве на српско-турској граници, са

Притом, ваља имати у виду да је, и поред тога што  је у овим случајевима, штета узрокована допуштеним радњама државних органа (државни органи поступају законито када налажу одређеном лицу да се одазове позиву на војну службу или мобилизацију) или настаје и мимо тог узрока, држава у обавези да страдало лице и чланове породице обештети.16

И, најзад, треба уочити да је, по својој сврси и „покривеним“ ризицима, овај систем социјалног обештећења крајње особен и атипичан у односу на друге гране социјалне сигурности, између осталог и стога што је у случају ратних жртава, непосредна сврха одштете окренута према штетном случају који обештећује држава, а тек посредно према заштити животног стандарда, што је основна сврха социјалног осигурања.17 Но, и поред те разлике, потврђивање начела накнаде штете не би имало за последицу „истискивање“ правне заштите ратних жртава из области социјалне заштите (у смислу друштвеног старања о лицима која не могу радом и/или својином обезбедити своју економску сигурност). Уместо тога, била би  потврђена обавеза државе да у јавноправном, управном режиму исплаћује јавна обештећења, као државна давања за све штете настале у тзв. случајевима без грешке државних органа (дозвољеним понашањима) или у ванредним околностима (у рату). Овако уређену борачко-инвалидску заштиту требало би, притом, разликовати од допунског вида правне заштите ратних жртава, која се остварује на основу захтева за накнаду штете, у складу са правилима облигационог права. Потоњи захтев подноси војни инвалид или члан његове породице као тужилац против државе и/или против оног лица које му је штету непосредно проузроковало. Иако у овом случају, војни инвалид остварује право на накнаду штете по посебном основу, ипак се приликом одређивања висине накнаде штете узима у обзир и чињеница да је корисник других права по основу инвалидске заштите, те се инвалиднина урачунава у накнаду штете, коју, по правилу, остварује у једнократном износу.18 Такође, није дозвољено кумулирање права, те се војни инвалид мора определити по ком основу ће користити поједино право, док надлежни државни органи евидентирају кориснике и врше надзор како би се спречила неоснована исплата по више правних основа.

списком погинулих и опљачканих војника и грађана, Штампарија „Доситије Обрадовић“, Београд, 1907, стр. 8.

  • Н. Мрвић-Петровић, П. Вукасовић, Љ. Ковачевић, cit., стр. 25−27. Тако и Сенад Јашаревић, Социјално право, Правни факултет Универзитета у Новом Саду – Центар за издавачку делатност, Нови Сад, 2010, стр. 335-336.
  • Anton Ravnić, Osnove radnog prava – domaćeg, usporednog i međunarodnog, Sveučilište u Zagrebu – Pravni fakultet, Zagreb, 2004, стр. 252.
  • Н. Мрвић-Петровић, П. Вукасовић, Љ. Ковачевић, cit., стр. 77−78.

3. Персонални домен примене новог закона

Приликом реформе законодавства о борачко-инвалидској заштити, требало би размотрити могућност да се заштита бораца уреди посебним законом, као што је то случај у више европских држава, попут Словеније, са којом делимо сличну правну традицију, а где посебан закон уређује права ратних војних инвалида и цивилних жртава рата,[4][5] док је положај бораца уређен посебним законом[6][7]. Ово стога што се, за разлику од војних инвалида, у случају бораца, погођеност ризиком рата одређује независно од тога да ли су у рату претпрели неко оштећење организма или не, односно независно од тога да ли је током рата дошло до трајних последица по њихово здравље. Уместо тога, посебна заштита бораца обезбеђује се због тога што су током рата били у саставу одбрамбених снага државе, за шта им  држава и друштво дугују захвалност и признање. Ово друго начело, истина, отвара могућност за заједничко уређивање заштите бораца и војних инвалида у оквиру једног закона, будући да се и њихова права, једним својим делом, морају разумети и као израз посебног признања које друштво и држава показује према њима, а делом и као израз бриге и дужности државе за обезбеђење економске и социјалне сигурности грађана који се, без своје кривице, налазе у стању социјалне потребе.

Када је, пак, реч о правима бораца, која би требало признати новим законом, ваља имати у виду да положај бораца у једној држави одређују бројни чиниоци, попут степена њеног економског развоја, услова живота и рада, али и нивоа моралног угледа и ауторитета који борци имају у одређеном друштву, јер све то утиче на њихово место у социјалној политици и социјалном праву једне државе.[8] Премда је, дакле, реч о питању, које спада у искључиву надлежност сваке државе и уређује се у складу са њеним националним приликама, верујемо да би као инспирација или модел нашем законодавцу приликом утврђивања каталога права бораца могла послужити законодавства других држава.[9] Ипак, приликом угледања на упоредноправна решења треба бити опрезан и, нарочито, имати у виду да ли се норме страних закона делотворно примењују или не, као и какви су резултати њихове примене. Тако је, примера ради, за разматрање права бораца, између осталог, значајан и податак да је хрватски Уставни суд укинуо одредбу Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (члан 53), којим је било утврђено да се деца погинулог борца непосредно уписују у средње и високе школе, под условом да пређу бодовни праг, те да задовоље на испиту способности и даровитости у средњим школама и високообразовним установама у којима се спроводи пријемни испит. Ово стога што утврђивање правилâ студирања и уписа студената у високошколске установе представља основни садржај академске слободе, то јест онај њен део који није допуштено ограничавати законским одредбама нити је допуштено да га ограничава оснивач високошколских установа.23

  1. Да ли су термини „борац“ и „ратни ветеран“ синоними или не?

Приликом утврђивања круга субјеката борачко-инвалидске заштите, законодавац се налази и пред изазовом изналажења одговарајуће терминологије. То, прецизније, вреди за коришћење термина „борац“, будући да се у делу јавности заступа став да би овај термин требало заменити термином „ратни ветеран“, у складу са уставном гарантијом „посебне заштите ратних ветерана“. Ипак, чини се да то не представља довољан разлог за напуштање термина „борац“ у корист термина „ратни ветеран“. Ово, најпре, стога, што се у домаћој правној терминологији, у области борачко-инвалидске заштите, термин „борац“ употребљава деценијама, док реч „ветеран“ води порекло из латинског језика, од речи

на бањско и климатско лечење, али је укинуто. Са друге стране, борци у Републици Српској остварују следећа права: а) борачки додатак, б) подстицај за запошљавање и самозапошљавање демобилисаних бораца, в) накнада одликованим борцима, г) здравствена заштита и друга права у вези са здравственом заштитом, д) посебан стаж у двоструком трајању, ђ) предност у запошљавању, е) предност  у стамбеном збрињавању и ж) друга права у складу са посебним прописима (Закон о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске, Службени гласник РС, број 134/11, члан 30).

  • „Budući da je isključivo pravo sveučilišta utvrđivati pravila upisa studenata na visokoškolske ustanove, za što postoji i odgovornost akademske zajednice prema društvenoj zajednici u kojoj djeluje, osporeni članak 53. Zakona predstavlja normativno zadiranje u akademsku samoupravu na način koji ugrožava opstojnost autonomije sveučilišta zajamčene člankom 67. Ustava“. Одлука Уставног суда Републике Хрватске oд 4. јануара 2007. године (Narodne novine, број 2/07).

vetus – остарео, стар, негдашњи, пређашњи, и veteranus – стар, ислужен, које су коришћене, између осталог, и за означавање старих, искусних, ислужених војника, који су учествовали у рату (veterani milites).24 Због тога се и у упоредном праву, реч „ветеран“, иако је присутна у стручној и научној правној литератури, ретко користи као законски израз у државама, које не спадају у англосаксонско говорно подручје. Њу у тим државама замењује реч „борац“ или синтагма „стари борац“, као што је то, примера ради, случај са француским законодавством (anciens combattants).25

У нашем језику, речи ветеран приписује се значење „стари војник, ислужени војник, нарочито онај који је учествовао у рату, стари ратник“, као и фигуративно значење „човек остарео у служби, човек који је стекао искуство у неком послу“.[10] У том смислу, отвара се и питање

  • Јован Д. Чолић, Речник латинско – српско-хрватски, Дерета, Београд, 1991, стр. 559.
  • Изузетак, у том смислу, представља Белгија, у којој је 2003. године законски израз “стари борац“ (ancien combattant) замењен изразом „ветеран“ (vétérans). Интересантно је уочити да је Законом од 4. априла 2003. године уведена разлика између чињенице да је неко ветеран и да може да остварује погодности које се евентуално везују за то својство, са једне стране, и права на ношење почасног назива ветерана, са друге стране (Loi du 10 avril 2003 accordant le titre honorifique de vétéran à certains membres du personnel du département de la Défense, Moniteur belge du 6 mai 2003, чл. 2-3). Белгијски законодавац је, наиме, предвидео да само они ветерани који испуњавају одређене услове могу стећи „почасни назив ветерана“ (titre honorifique de vétérans), који им, међутим, не даје право на додатне законске, социјалне, новчане и фискалне погодности. Ratio legis за  увођење ове разлике почива у настојању законодавца да обезбеди да сви ветерани – у оквиру националног признања – уживају погодности, које се евентуално везују за то својство, али да почасни назив ветерана могу носити само ветерани беспрекорног понашања који су учествовали у операцијама ван територије Краљевине Белгије под тешким околностима у којима су им здравље и безбеднсот били озбиљно угрожени. Michel Jaupart, Les `vétérans`, une expression de la reconnaissance nationale, Pyramides [En ligne], 21/2012, http://pyramides.revues.org/799, 25. јул 2014.

непримерености употребе израза ветеран у погледу оних бораца који су учествовали у рату или оружаним акцијама током кратког периода, односно скромног број дана, због чега се они и не би могли сматрати старим и ислуженим војницима, а последично, ни ветеранима. То је и други разлог због којег верујемо да би предност у овом избору требало дати термину „борац“, а, у том смислу би и нови закон могао носити назив: Закон о правима бораца, ратних и мирнодопских војних инвалида, цивилних жртава рата и чланова њихових породица.

Ипак, од питања избора између терминâ „борац“ и „ратни ветеран“ значајније је питање законске дефиниције ових појмова. Премда ће том дефиницијом бити одређено значење које овај појам има у смислу одредаба будућег закона, верујемо да је приликом утврђивања његових битних елемената неопходно консултовати представнике Министарства одбране и Министарства унутрашњих послова. Њихово мишљење биће од пресудног значаја и за утврђивање минималног броја дана проведених у рату, односно оружаним акцијама, као и за опредељивања територије војног ангажовања, будући да ова питања у многоме превазилазе сферу социјалне политике и социјалног права у чијим се оквирима усваја овај закон.

5. Приоритет приликом запошљавања бораца, војних инвалида и чланова њихових породица

Тежиште борачко-инвалидске заштите лица са радном способношћу не би требало да се састоји у обезбеђивању новчаних престација, већ у њиховом оспобљавању за рад и омогућавању и очувању њиховог запослења.27 Због тога верујемо да би новим законом требало уредити и питање запошљавања бораца, војних инвалида, цивилних жртава рата и чланова њихових породица. Притом, ваља имати у виду да ратни и мирнодопски војни инвалиди и цивилни инвалиди рата, као посебна категорија лица са инвалидитетом, остварују право на приоритет у запошљавању, у складу са одредбама Закона о професионалној рехабилитацији и запошљавању особа са инвалидитетом. То, даље, значи да у корист ових корисника права борачко-инвалидске заштите већ постоји значење, те се ветеран дефинише као „лице које је часно отпуштено из војне службе“ (Одредница „Veteran“, у: Bryan A. Garner /ed./, Black’s Law Dictionary, Ninth Edition, West. a Thomson Reuters business, St. Paul, 2009, стр. 1700). Потоња дефиниција, наиме, одговара општеприхваћеном значењу, које реч ветеран има у америчком законодавству и пракси: „лице које је служило у активној војној, поморској или ваздухопловној служби и које је из ње отпуштено под околностима које нису нечасне“. 38 U.S.C. § 101(2) (2006). Нав. према: Michael Waterstone, Returning veterans and disability law, Notre Dame Law Review, vol. 85, број 3/2010, стр. 1084.

27  Б. Шундерић, op. cit., стр. 131-132.

одређена мера афирмативне акције у области запошљавања, тако да би требало размишљати у правцу пружања још неких погодности у корист ових лица.[11] Истовремено, за борце би требало утврдити ново право, које би, такође, могло да подразумева квоту за њихово запошљавање, будући да су, због рата и ратних разарања, и ова лица „избачена“ из свог првобитног професионалног положаја, због чега постоји потреба за успостављањем њихове потпуне и стварне једнакости.[12] Поред квота за запошљавање, заштита у области запошљавања бораца, војних инвалида, цивилних жртава рата и чланова њихових породица могла би бити обезбеђена и обавезивањем органа државне управе, аутономне покрајине и локалне самоуправе да, приликом избора кандидатâ за запослење, дају предност у запошљавању овим категоријама лица, и то без дерогирања одредаба Закона о државним службеницима које се односе на расписивање јавног конкурса. И, најзад, приоритет у запошљавању у корист бораца, ратних инвалида и чланова породица палих бораца могао би бити обезбеђен и на трећи начин: на основу запошљавања посредством тзв. резервисаних послова у органима државне управе. Тим правилима би, притом, била дерогирана општа правила о заснивању радног односа са државним службеницима, будући да би у корист заштићених лица била утврђена могућност запошљавања без конкурса на резервисаним пословима. Свака од ових трију мера има одређене предности и недостатке, које би требало имати у виду приликом законског уређивања предметног питања.

5.1. Квоте за запошљавање

Ратни и мирнодопски војни инвалиди и цивилни инвалиди рата изричито су укључени у круг лица  са инвалидитетом у погледу којих, у складу са одредбама Закона о професионалној рехабилитацији и запошљавању особа са инвалидитетом, постоји обавеза свих послодаваца са најмање 20 запослених да закључе уговор о раду са одређеним бројем особа са инвалидитетом.[13] Поред непосредног запошљавања, ова обавеза се сматра испуњеном и ако послодавац учествује у финансирању зарада особа са инвалидитетом запослених у социјалном предузећу или предузећу за професионалну рехабилитацију и запошљавање особа са инвалидитетом, као и ако извршава финансијске обавезе из различитих уговора које закључују ова предузећа. За послодавца који не запосли захтевани број особа са инвалидитетом утврђена је обавеза уплате износа од 50% просечне зараде по запосленом у Републици Србији.

За разлику од ратних инвалида, у корист бораца није предвиђена оваква мера позитивне дискриминације, али би нови закон о борачкоинвалидској заштити могао да утврди квоту и за њихово запошљавање. Притом би требало имати у виду да се основна предност квотног система састоји у његовом (непосредном и посредном) доприносу запошљавању одређених лица, почевши од самог заснивања радног односа са овим лицима, до подизања свести (послодаваца, запослених и читаве јавности) о проблемима са којима се она сусрећу на тржишту рада.[14] Противници квотног система упозоравају, међутим, да обавезна природа квоте не доприноси лакој интеграцији заштићених лица у редовне радне средине, већ погодује укорењивању стереотипа да су ова лица мање продуктивна и да могу да се интегришу у тржиште рада тек ако послодавци имају обавезу да их запосле. Истовремено, увођење квотног система прати дилема о његовом стварном утицају на запошљавање заштићених лица, будући да се, редовно, као алтернатива обавези запошљавања или као санкција за њено неизвршавање, предвиђа уплата одређеног новчаног износа. Осим тога, могуће је приметити да послодавци на сваки начин настоје да избегну ову обавезу, што се надовезује на хронични проблеми наплате пореза и доприноса за обавезно социјално осигурање од послодаваца у Србији. Неповољне прогнозе о примени квоте за запошљавање могу се препознати и у искуствима држава са којима Република Србија дели заједничку правну традицију, али и у искуствима неких држава чланица Европске уније, где примена квота није дала значајније и трајније резултате. То нарочито важи за период економске кризе, јер се, због економских тешкоћа и релативно ниских новачних казни, послодавци пре одлучују за плаћање казни него за запошљавање заштићених лица.[15] Осим тога, упоредноправна решења сведоче да јачању делотворности квоте за запошљавање може допринети и предвиђање низа других обавеза послодаваца (поред обавезе запошљавања), попут обезбеђивања обуке за заштићена лица, запошљавања приправника, увођења плана за запошљавање и обуку ових лица или прилагођавања њиховог места рада, ако је реч о лицима са инвалидитетом.[16]

5.2. Предност приликом запошљавања у посебним режимима радних односа

Олакшавању запошљавања бораца, војних инвалида и чланова њихових породица може допринети и обавезивање државних органа, евентуално и органа територијалне аутономије и локалне самоуправе, да приликом избора кандидатâ за запослење дају предност у запошљавању овим категоријама лица. То би, такође, представљало меру афирмативне акције, која је неопходна у циљу уклањања или ублажавања стварних случајева неједнакости који се појављују у пракси. Она, притом, никако не би значила да се предност у запошљавању и напредовању аутоматски и безусловно даје борцима, војним инвалидима и породицама палих бораца.[17] Уместо тога, предложена мера позитивне дискриминације била би примењивана само ако борци, војни инвалиди и чланови породица палих бораца имају исте радне способности као и остали кандидати. Ипак, примену ове мере прати и једно деликатно питање, које се тиче могућности послодавца да врши објективну процену радних способности кандидатâ, а која му омогућава да узме у обзир и специфичне личне прилике сваког од њих. Реч је, прецизније, о дилеми да ли би послодавцу требало оставити могућност да у поступку избора кандидатâ за запослење одступи од повлашћеног поступања према борцима ако за то постоје разлози веће „правне тежине“, тј. разлози чија је „тежина“ већа од „тежине“ разлогâ који оправдавају повлашћено поступање према борцима, нпр. ако је други кандидат лице са инвалидитетом, што би био „тежи“ разлог за запошљавање другог кандидата, иако борац има једнаке радне способности као он.[18]

Такво решење постоји у законодавству Републике Српске, где је утврђена обавеза органа републичке управе, органа јединица локалне самоуправе, јавних предузећа и других привредних друштава која су у целини или већим делом власништво Републике Српске, општине или града, као и других субјеката који су основани законом или их је основала Влада ове државе да обезбеде „приликом пријема нових радника да борац има, под истим условима, предност у запошљавању у односу на остала лица која нису корисници права по овом закону, у складу са прописима који регулишу област рада и запошљавања“.[19] Истовремено је утврђено да, у случају да се „на оглас, односно конкурс пријаве борци из више категорија, предност има борац више категорије, с тим да у оквиру исте категорије предност има борац са дужим временом ангажовања у оружаним снагама“.

Обавеза давања предности у запошљавању корисницима права из борачко-инвалидске заштите постоји и у хрватском праву, а дугују је органи државне управе и јединица локалне и регионалне самоуправе.[20] У овом правном систему је, такође, утврђен редослед давања предности, тако да приоритет имају деца палог борца, за њима иду ратни војни инвалиди, односно остали чланови породице палог борца, затим, добровољци из Домовинског рата, и коначно, хрватски бранитељи из Домовинског рата. Иста обавеза вреди и за јавне службе и јавне установе, правна лица у власништву или претежном власништву Републике Хрватске, јединица локалне и подручне (регионалне) самоуправе, као и правна лица са јавним овлашћењима, ако приликом запошљавања имају обавезу расписивања јавног конкурса или огласа. Важно је уочити да ове одредбе нису lex imperfecta, већ њихову примену надзире инспекција рада, која, у случају постојања повреде права предности при запошљавању може решењем поништити решење о пријему другог кандидата у службу. Ако је, међутим, радни однос са другим кандидатом заснован уговором о раду којим је повређено право предности при запошљавању, решење инспекције којим је утврђена повреда права предности представља оправдни разлог за отказ уговора о раду чијим је склапањем то право повређено.

5.3. Запошљавање посредством тзв. резервисаних послова

Упоредно право познаје још један начин обезбеђивања приоритета у запошљавању у корист бораца, војних инвалида и чланова породица палих бораца. Реч је о запошљавању посредством резервисаних послова, које, примера ради, предвиђа француски Законик о пензијама војних инвалида и жртава рата.[21] Одредбама овог законика, запошљавање посредством резервисаних послова (recrutement par la voie des emplois réservés) утврђено је као „национална обавеза“ за државу, територијалне заједнице и одређене јавне установе. Овим правилима дерогира се опште правило о заснивању радног односа са државним службеницима, будући да је у корист војних инвалида и бораца утврђена могућност запошљавања без конкурса на резервисаним пословима, а на основу признања и вредновања њихових радних способности и  радног искуства.

Право на запошљавање посредством резервисаних послова могу остварити две велике групе лица. Прва од њих има приоритет у остваривању овог права у односу на другу групу и чине је војни и цивилни инвалиди рата – корисници инвалидске пензије и са њима изједначена лица, њихови супружници и ванбрачни партнери, њихова деца, као и деца старих бораца – учесника Алжирског рата. Њихове кандидатуре за резревисане послове прикупља Национална служба за старе борце и жртве рата. Другу групу корисника овог права чине борци и њихову кандидатуру прикупља Министарство одбране. Набројана лица могу остварити ово право под условом да испуњавају посебне услове за заснивање радног односа са државним службеником. Њима се, притом, издаје исправа („професионални пасош“ /passeport professionnel/), у којој се наводе њихове дипломе и кретање у каријери. На основу признатих способности и изражених жеља, ова лица се, на сопствени захтев, уписују по абецедном реду, у једну или више листа способности, које се установљавају за сваку од наведених двеју категорија корисника, и то по областима у које спадају њихове радне способности (listes alphabétiques d’aptitude). Период уписа на листу је ограничен на три године. Резервисани послови, притом, не могу чинити више од 10% од укупног броја слободних послова у календарској години Тај проценат може, дакле, бити и мањи, али не мањи од 5%, а утврђују га министар надлежан за послове одбране, министар надлежан за послове државне управе и министар надлежан за област у коју спадају резервисани послови. Проценат се, притом, примењује на укупан број радних места на којима се запошљавају нова лица у току једне календарске године, осим ако је број тих радних места мањи од пет. Државни органи који имају потребу да радно ангажују лица за одређене послове могу слободно консултовати листе и професионалне пасоше кандидата на интернет сајту www.emplois-reserves.defense.gouv.fr, на основу додељене лозинке, док се коначна одлука о пријему у радни однос доноси на основу разговора са кандидатима. И, најзад, ваља имати у виду да су територијалне заједнице, такође, дужне да консултују ове листе пре запошљавања сваког новог радника.

6. Право на ортопедска и друга медицинско-техничка помагала

Премда се у праву Републике Србије, право на медицинскотехничка помагала остварује као саставни део права на здравствену заштиту, у складу са одредбама Закона о здравственој заштити и Закона о здравственом осигурању, ваља имати у виду да Уставом зајемчена посебна заштита инвалида и жртава рата подразумева, управо, то да се овим лицима, због тога што немају једнаке могућности за живот и напредовање у животу као и остали грађани, морају обезбедити посебна права или већи обим права. У том смислу, верујемо да би право на помагала требало задржати у систему борачко-инвалидске заштите, заједно са подзаконским актом, који уређује услове остваривања помагала војних инвалида.[22]

7. Право на накнаду доприноса на зараду неговатеља војног инвалида

Из новог закона никако не би требало изоставити право војног инвалида корисника додатка за негу и помоћ на накнаду износа који је, као обвезник плаћања доприноса из зараде, платио за лице које му, као његов запослени, пружа негу и помоћ на основу уговора о раду који су закључили. Ово тим пре што предметно право припада најтежим инвалидима и што њихов број није нарочито велики. Ваља имати у виду да такво решење доприноси и борби против тзв. рада на црно када је реч о плаћеном раду у домаћинству, тј. обављању помоћних кућних послова. Преузимањем терета овог дела трошкова плаћеног рада у домаћинству послодавца, држава, дакле, не би допринела само заштити војних инвалида, већ и остваривању циљева социјалне политике који су везани за спречавање злоупотреба приликом ангажовања других лица за обављање помоћних кућних послова. То је и разлог да се ово решење среће и у упоредном праву, било кроз обезбеђивање накнаде доприноса, било кроз обезбеђивање фискалних олакшица и других субвенција за домаћинства која ангажују раднике за обављање кућних послова.[23]

8. Пооштравање услова за остваривање породичне инвалиднине и месечног новчаног примања

Последње деценије, у области обавезног пензијског и инвалидског осигурања, долази до пооштравања услова за остваривање старосне и породичне пензије који се тичу година живота. Ове измене имају за циљ снижавање трошкова заштите од социјалних ризика и успостављање и одржавање финансијске равнотеже система пензисјког и инвалидског осигурања, као и уважавање тенденције старења становништва и продужења животног века. Наведени циљеви могли би представљати и легитмне циљеве и оправдане разлоге за сличне реформе у области борачко-инвалидске заштите, будући да и овде постоји потреба снижавања буџетског дефицита и уважавања промена у демографској структури. Ипак, ваља имати у виду и особености које постоје у области борачко-инвалидске заштите, а због којих је она и одвојена од општег система социјалне сигурности. Најважнија од њих тиче се чињенице да породице палих бораца немају једнаке могућности за живот и напредовање у животу, као и остали грађани, док су ратни војни инвалиди, због рата и ратних разарања, избачени из свог првобитног личног, породичног, друштвеног и професионалног положаја. Ово тим пре што се овде ради о лицима која су учествовала у рату где, по правилу, живот губе млади људи, док је у случају смрти издржаваоца, као ризика покривеног обавезним пензијским и инвалидским осигурањем, реално очекивати да ће предметни догађај наступити касније. Те чињенице морају бити уважене приликом уређивања овог питања у новом закону о борачко-инвалидској заштити, због чега сматрамо да би требало размотрити све могућности да не дође до подизања старосне границе за остваривање зајемчених права. Ако се, међутим, испостави да је постојеће решење финансијски неодрживо, онда би требало обезбедити да старосна граница буде нижа у односу на старосну границу за остваривање породичне пензије у систему обавезног пензијског и инвалидског осигурања (нпр. да буде 50 година за жене и 55 година за мушкарце) и, у сваком случају, обавезно обезбедити њено постепено подизање (нпр. за по четири месеца сваке године, по узору на законско решење, које вреди за породичну пензију). Слично важи и за године живота у којима се корисник сматра неспособним за привређивање ради остваривања права на месечно новчано примање, а које у позитивном праву износе 50 година за жене и 60 година за мушкарце. Верујемо да овде не би требало повећавати старосну границу, јер је прилично високо постављена, а ако се, ипак, испостави да је та мера неопходна онда би требало предложити постепено подизање ове границе, такође за по четири месеца сваке године.

Закључак

Република Србија се налази пред задатком кодификације и новелирања правних правила која уређују права ових лица. Тај задатак није лак, посебно ако се има у виду да је предметна материја уређена бројним актима, али и да постоје одређена питања из ове области која до сада нису била уопште, целовито или на одговарајући начин уређена. Стога би у оквиру новог закона, борачко-инвалидску заштиту требало засновати на два повезана, али различита начела. Прво од њих је начело признања за допринос очувању суверености и независности државе које подразумева да права зајемчена законодавством о борачко-инвалидској заштити представљају израз уважавања, поштовања и захвалности према лицима која су у одбрани државе, односно у вези са тим, изгубила живот, или потпуно или делимично изгубила способност да зарађују за живот на основу свога рада – дакле, дуг Отаџбине према онима који су за њену слободу дали највише. Уважавање потребе да се овим лицима ода признање за поднете жртве није, међутим, само по себи довољно да се обезбеди њихова неопходна заштита, већ је за то потребно и њихово обештећење. То потврђује друго начело заштите, начело накнаде штете, будући да између узрока телесног оштећења војног инвалида, односно смрти члана породице, са једне стране, и обављања функција државе, са друге стране, постоји посебна веза. Та посебна веза, у суштини, чини неопходним давање одштете лицима која су поднела несразмерно веће жртве у односу на друге чланове друштва у рату, односно у миру, вршећи војну службу. Она су службу вршила у интересу целокупног друштва, због чега је неопходно да држава обештети сваког ко је страдао вршећи уставом и законом прописане дужности. Ово стога што нико не сме прекомерно да трпи, чак ни у јавном интересу (ако иде у рат или у мирнодопским условима врши војну службу) – ако, ипак, трпи нарочиту жртву, које су други чланови друштва поштеђени, закон би требало да му обезбеди одговарајућу накнаду.

Такође, ваља имати у виду да другачије уређивање неких права заштићених лица од начина на који су она уређена у позитивном праву Републике Србије, само по себи, не би било супротно начелу владавине права и другим уставним начелима. Ово стога што начело правне сигурности гарантује да држава неће арбитрарно ослабити правни положај појединца, тј. да то неће учинити без стварног разлога, који је заснован на легитимном јавном интересу. У том смислу, нема препреке да нови закон о борачко-инвалидској заштити изврши и одређене измене постојећих решења. Ипак, ваља имати у виду да владавина права почива и на неотуђивим људским правима, чији се достигнути ниво људских права не може смањивати. Због тога се за отклањање последица економске кризе не би смела користити средства којима се социјална права прекомерно ограничавају, тј. спуштају испод границе егзистенције, коју одређује сама суштина основних људских права. То, даље, значи да економска криза и потреба да се ограниче поједине ставке јавне потрошње може представљати легитиман разлог за реформу законодавства о борачко-инвалидској заштити, али да та реформа никако не би смела имати за последицу прекомерну дестабилизују положаја заштићених лица. Ово тим пре што им је у време кризе, заштита и најпотребнија.

Литература и извори

Вујаклија, М., (1991), Лексикон страних речи и израза, четврто допуњено и редиговано издање, Београд, Просвета.

Garner, B. A., (ed.), (2009), Black’s Law Dictionary, Ninth Edition, Ѕt. Paul, West. a Thomson Reuters business.

European Committee of Social Rights, (2010), Conclusions, XIX-2 (2009), Strasbourg, Council of Europe Publishing.

International Labour Organization, (2007), Achieving equal employment opportunities for people with disabilities through legislation: Guidelines, Revised Edition, Geneva, International Labour Office.

Ives, D., (1998), The Veterans Charter: The compensation principle and the principle of recognition for service, у: P. Neary, J. L. Granatstein (eds.), The Veterans Charter and post-World War II Canada, Montreal, McGill Queen’s University Press, 85-94.

Jaupart, М., (2012), Les `vétérans`, une expression de la reconnaissance nationale, Pyramides [En ligne], 21, http://pyramides.revues.org/799.

Јашаревић, С., (2010), Социјално право, Нови Сад, Правни факултет Универзитета у Новом Саду – Центар за издавачку делатност.

Клајн, И., Шипка, М., (2006), Велики речник страних речи и израза, Нови Сад, Прометеј.

Козаревић, Н., (1907), Српске жртве на српско-турској граници, са списком погинулих и опљачканих војника и грађана, Београд, Штампарија „Доситије Обрадовић“.

Лубарда, Б., (2014), Увод у радно право са елементима социјалног права, Београд, Правни факултет Универзитета у Београду.

Marguénaud, J.-P., Mouly, J., (2013), La Comité européen des droits sociaux face au principe de non-régression en temps de crise économique, Droit social, 4, 339-344.

Микулић, А., (1998), 120 година инвалидског законодавства, Војни инвалид, 14, 19-21.

Микулић, А., (2000), О неким питањима породичне инвалиднине, Војни инвалид, 28, 19-28.

Мрвић-Петровић, Н., Вукасовић, П., Ковачевић, Љ., (2003), Развој правне заштите војних инвалида у Србији од 1863. године до данас, у: Н. Мрвић-Петровић (ур.), Правна заштита војних инвалида и породица погинулих ратника са збирком прописа, књига I, Београд, Удружење ратних и мирнодопских војних инвалида Србије, 15-147.

Ravnić, A., (2004), Osnove radnog prava – domaćeg, usporednog i međunarodnog, Zagreb, Sveučilište u Zagrebu – Pravni fakultet.

Стевановић, М. et al., (ур.), (1962), Речник српскохрватског књижевног и народног језика, књига II, Београд, Српска академија наука и уметности, Институт за српскохрватски језик.

Ступар, М., (1960), Социјална политика, Београд, Савремена администрација.

Тасић, Ђ., (1996), Одговорност државе: по принципу једнакости терета, Београд, Правни факултет Универзитета у Београду.

Council of Europe Committee on the Rehabilitation and Integration of People with Disabilities, (2000), Employment strategies to promote equal opportunities for persons with disabilities on the labour market, Strasbourg, Council of Europe Publishing.

Чолић, Ј., (1991), Речник латинско – српско-хрватски, Београд, Дерета.

Шундерић, Б., (2009), Социјално право, Београд, Правни факултет Универзитета у Београду.

Waddington, L., (1996), Reassessing the employment of people with disabilities in Europe: From quotas to anti-discrimination laws, Comparative Labor Law & Policy Journal, 18, 62–101.

Waterstone, М., (2010), Returning veterans and disability law, Notre Dame Law Review, 3, 1081-1131.

Online Etimology Dictionary, http://www.etymonline.com.

Коришћени извори права

Ревидирана европска социјална повеља (Службени гласник РС, брoj 42/09).

Устав Републике Србије (Службени гласник РС, број 83/06).

Закон о установљењу инвалидског фонда за изнемогле и у служби осакаћене војнике (Зборник правних прописа Кнежевине Србије, књига XVI).

Закон о потпори војних инвалида и породица погинулих, умрлих или несталих војника (Зборник правних прописа Кнежевине Србије, књига XXXI).

Закон о борачком додатку (Службени лист СФРЈ, бр. 67/72, 33/76, 32/81, 68/81, 75/85, 44/89, 87/89, 20/90 и 42/90).

Закон о основним правима лица одликованих орденом Карађорђеве звезде с мачевима, орденом Белог орла с мачевима и Златном медаљом Обилића (Службени лист СФРЈ, бр. 67/72, 22/73, 33/76, 68/81, 75/85, 44/89 и 87/89).

Закон о основним правима носилаца ”Партизанске споменице 1941.” (Службени лист СФРЈ, бр. 67/72, 40/73, 33/76, 32/81, 68/81, 25/85, 75/85, 44/89, 87/89, 20/90 и 42/90).

Закон о основним правима лица одликованих Орденом народног хероја (Службени лист СФЈ, бр. 67/72, 21/74, 33/76, 32/81, 68/81, 25/85, 75/85, 44/89, 87/89, 20/90 и 42/90).

Закон о основним правима бораца шпанског националноослободилачког и револуционарног рата од 1936. до 1939. године (Службени лист СФРЈ, бр. 67/72, 40/73, 33/76, 32/81, 68/81, 25/85, 75/85, 44/89, 87/89, 20/90 и 42/90).

Закон о правима бораца, војних инвалида и чланова њихових породица (Службени гласник СРС, број 54/89 и Службени гласник РС, број 137/04).

Закону о финансирању удружења бораца ослободилачких ратова Србије (Службени гласник РС, број  21/90).

Закон о правима цивилних инвалида рата (Службени гласник РС, број 52/96)

Закон о основним правима бораца, војних инвалида и породица палих бораца (Службени лист СРЈ, бр. 24/98, 29/98 и 25/00, и Службени гласник РС, број 101/05)

Закон о професионалној рехабилитацији и запошљавању особа са инвалидитетом (Службени гласник РС“, бр. 36/09 и 32/13).

Правилник о медицинским индикацијама за разврставање војних инвалида у степене додатка за негу и помоћ (Службени лист СРЈ, број 37/98).

Правилник о бањском и климатском лечењу војних инвалида (Службени лист СРЈ, бр. 37/98).

Правилник о борачком додатку (Службени лист СРЈ, број 37/98)

Правилник о начину исплате новчаних примања прописаних Законом о основним правима бораца, војних инвалида и породица палих бораца (Службени лист СРЈ, број 37/98).

Правилник о начину остваривања и коришћења права на бесплатну и повлашћену вожњу (Службени лист СРЈ, број 37/98)

Правилник о облицима војне обуке који изазивају повећану опасност за оштећење организма (Службени лист СРЈ, број 37/98).

Правилник о оштећењима организма по основу којих војни инвалид има право на ортопедски додатак и разврставању тих оштећења у степене (Службени лист СРЈ, број 37/98).

Правилник о оштећењима организма по основу којих војни инвалид има право на путничко моторно возило и врсти моторног возила (Службени лист СРЈ, број 37/98).

Правилник о утврђивању процента војног инвалидитета (Службени лист СРЈ, број 37/98).

Правилник о начину преноса средстава за исплату новчаних примања по Закону о правима бораца, војних инвалида и чланова њихових породица (Службени гласник СРС, број 18/90).

Правилник о условима коришћења накнаде за превоз и накнаде трошкова за исхрану и смештај по Закону о правима бораца, војних инвалида и чланова њихових породица (Службени гласник СРС, број 18/90).

Правилник о начину исплаћивања новчаних примања по Закону о правима бораца, војних инвалида и чланова њихових породица (Службени гласник СРС, број 18/90).

Правилник о Јединственој евиденцији података о корисницима у области борачко-инвалидске заштите (Службени гласник СРС, број 54/08).

Правилник о ортопедским помагалима војних инвалида (Службени гласник РС, број 45/09).

Одлука Уставног суда Републике Хрватске oд 4. јануара 2007. године (Narodne novine, број 02/07).

Закон о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске (Службени гласник РС, број 134/11).

Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (Narodne novine, br. 174/04, 92/05, 2/07, 107/07, 65/09, 137/09,

146/10, 55/11).

Zakon o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95, 2/97, 19/97, 21/97,

75/97, 11/06, 61/06, 114/06, 40/12, 19/2014).

Zakon o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 63/95, 108/99, 76/03,

110/03, 38/06, 59/06, 61/06, 40/12, 32/14).

Loi du 10 avril 2003 accordant le titre honorifique de vétéran à certains membres du personnel du département de la Défense (Moniteur belge du 6 mai 2003).

Code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre (Version consolidée du Code au 30 mai 2014).

Ljubinka Kovačević, Ph.D.

Faculty of Law, University of Belgrade

Challenges of Codification and Revision of Laws on Protection of War Veterans and War disabled

Summary

Serbian law has a rich tradition of protecting war victims and their families, considering that `The Law on establishment of the disability fund for the weakened and crippled soldiers` was adopted in 1863, and `The Law on aid for war invalids and families of the killed, deceased and missing soldiers` was adopted 15 years later. Since then, our country has fought wars over several decades, and our legislation has significantly improved with regards to protection of combatants, war disabled, civilian casualties, as well as their families. Today, the Republic of Serbia is facing the task of codification and revision of the legal rules governing the rights of these individuals. This task is not an easy one, especially because the subject matter is governed by numerous laws, and because there are certain issues in this area that have never been fully and properly regulated.

The paper discusses some important aspects of the reform of legislation on combatant-disability protection, starting with the legal framework for regulation of the protection and (un)acceptability of reducing the achieved levels of protection. Special attention in the analysis is paid to the principles of protection of combatants, war invalids, civilian casualties of war and their family members, as well as the personal domain of application of the new law. In a separate chapter, advantages and disadvantages of three possible instruments for ensuring employment priority for combatants, war invalids and their family members are discussed: а) employment quotas; b) obligation of the state administration, autonomous province and local self government to give priority to these categories of individuals in the hiring process; c) employment in state administration via the so-called earmarked jobs. Also, the paper summarizes and discusses dilemmas regarding the choice between legal terms `combatant` and `war veteran`, as well as regarding the preferred ways of defining the right to medical and technical aids. In addition, the paper examines the reasons for and against stricter conditions for getting the family disability pension and monthly allowance.

The conclusion is that the combatant-disability protection should be based, within the new law, on two related but distinct principles. The first is the principle of recognition for service, which means that the rights guaranteed by the law on combatant-disability protection represent an expression of appreciation, respect and gratitude to those who lost their lives defending the country, or fully or partially lost their ability to make a living – i.e. the debt of the Homeland to those who gave the most for its freedom. Acknowledging the need to recognize these people for their sacrifice is not, in itself, enough to ensure their necessary protection; that requires their indemnification. This is confirmed by the second protection principle, the compensation principle, considering that there is a special relationship between the cause of physical injury to a war invalid, or death of a family member, on the one hand, and performance of the functions of the state, on the other hand. That special relationship, in fact, makes it necessary to indemnify the individuals who, by performing their military service, withstood a disproportionately greater sacrifice than the rest of the society during war, or during peace. They performed their duties in the interest of the entire society, making it necessary for the state to indemnify each and every one who suffered by performing their constitutional and statutory duties. This is because nobody should egregiously suffer, not even in the public interest (by going to war or by serving the military during peace) – if however, they do withstand such sacrifices, that other members of the society have been spared, the law should provide a certain compensation for it.

We should also bear in mind that regulating certain rights of protected persons differently than how they’ve been arranged by the Serbian positive law, is not by itself contrary to the rule of law and other Constitutional principles. This is because the principle of legal certainty guarantees that the government won’t arbitrarily weaken the legal position of the individual, i.e. not without a real reason, that was based on a legitimate public interest. In this sense, there are no obstacles for the new law on combatant-disability protection to make certain changes to the existing solutions. However, one should keep in mind that the rule of law is based on inalienable human rights and that the achieved level of human rights cannot be reduced. This is why the instruments that excessively limit the social rights, or put them below the subsistence level, determined by the basic human rights, should not be used to reduce the consequences of economic crisis. This means that economic crisis and the need to limit certain items in public spending may represent a legitimate reason to reform combatant-disability protection laws, but that it should not result in excessive destabilization of the position of protected persons, especially because they need that protection the most in the time of crisis.

Keywords: combatant; war disabled; principle of recognition for service; compensation principle; employment priority.

[1] Устав Републике Србије (Службени гласник РС, број 83/06), члан 20, став 2.

[2] Ревидирана европска социјална повеља (Службени гласник РС, брoj 42/09), чл. 12-13 и 15.

[3] Jean-Pierre Marguénaud, Jean Mouly, La Comité européen des droits sociaux face au

[4] Zakon o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/95, 2/97, 19/97, 21/97, 75/97, 11/06,

[5] /06, 114/06, 40/12, 19/2014).

[6] Zakon o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 63/95, 108/99, 76/03, 110/03, 38/06,

[7] /06, 61/06, 40/12, 32/14).

[8] Михаило С. Ступар, Социјална политика, Савремена администрација, Београд, 1960, стр. 335.

[9] Тако су, примера ради, у праву Републике Словеније, ратним ветеранима зајемчена следећа права: 1) ветерански додатак; 2) додатак за помоћ и услуге; 3) годишње примање; 4) здравствена заштита; 5) бесплатна вожња возом или аутобусом за укупно четири путовања годишње; 6) накнада погребних трошкова; 7) признање посебног стажа (Zakon o vojnih veteranih, Uradni list RS, št. 63/95, 108/99, 76/03, 110/03, 38/06, 59/06, 61/06, 40/12, 32/14, члан 5). Доскора је у правном систему ове државе постојало и право бораца

[10] Одредница “Ветеран“, у: Милан Вујаклија, Лексикон страних речи и израза, четврто допуњено и редиговано издање, Просвета, Београд, 1991, стр. 147. Тако и: Одредница „Ветеран“ у: Михаило Стевановић et al. (ур.), Речник српскохрватског књижевног и народног језика, књига II, Српска академија наука и уметности, Институт за српскохрватски језик, Београд, 1962, стр. 552 („1. стари ислужени војник; 2. стари, искусан радник на неком послу“); Одредница „Ветеран“ у: Иван Клајн, Милан Шипка, Велики речник страних речи и израза, Прометеј, Нови Сад, 2006, стр. 256 („1. а. ист. римски ислужени легионар који је, после завршетка службе, добијао земљу и друге бенефиције; б. стари, пензионисани војник, искусан борац у рату. 2. стари, искусни радник на неком послу, спортиста на завршетку каријере“). У другим језицима, ово фигуративно значење користи се још од краја XVI века и подразумева лице које је дуже време обављало одређену службу или било на одређеном положају, укључујући војнике којима је служба престала услед старости (Одредница „Veteran“, у: Online Etimology Dictionary, http://www.etymonline.com). Ипак, правна терминологија држава са англосаксонског говорног подручја приписује речи ветеран и нешто другачије

[11] Како делотворно остваривање права лицâ са инвалидитетом на независност, социјалну интеграцију и учешће у животу заједнице нарочито подразумева унапређење њиховог приступа запошљавању, Србија се, као уговорница Ревидиране европске социјалне повеље („Службени гласник РС“, брoj 42/09), обавезала на предузимање „свих мера којима се послодавци подстичу да запосле и да задрже у радном односу лица са инвалидитетом у редовној радној средини и да прилагоде радне услове потребама лица са инвалидитетом или, када тако нешто није могуће због тежине инвалидитета, на организовање и стварање заштићеног запошљавања прилагођеног тежини инвалидности“ (члан 15, тачка 2).

[12] М. Ступар, op. cit., стр. 335. И професор Шундерић, слично, закључује да гарантовањем одређених права и предузимањем мера за њихово остваривање, друштво и држава стварају претпоставке за реинтеграцију бораца и инвалида рата у нормалне токове животе како у друштву, тако и у радној и породичној средини, будући да се, после окончања рата, ова лица „не налазе у једнаком положају и немају једнаке могућности за обезбеђење услова живота и развој“. Б. Шундерић, op. cit., стр. 131.

[13] Закон о професионалној рехабилитацији и запошљавању особа са инвалидитетом (Службени гласник РС, бр. 36/09 и 32/13), члан 4, тач. 1-3.

[14] Council of Europe Committee on the Rehabilitation and Integration of People with Disabilities, Employment strategies to promote equal opportunities for persons with disabilities on the labour market, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2000, стр. 16.

[15] Премда упоредна искуства говоре да повећање висине пенала није нужно праћено већим процентом запошљавања лицâ са инвалидитетом, ипак постоји уверење да се масовније запошљавање ове категорије радника може очекивати тек ако висина пенала достигне износ при којем би послодавцима било јефтиније да запошљавају заштићена лица него да плаћају казне (Lisa Waddington, Reassessing the employment of people with disabilities in Europe: From quotas to anti-discrimination laws, Comparative Labor Law & Policy Journal, број 18, 1996, стр. 69). Стога у упоредном праву преовлађује тренд пооштравања санкција за неиспуњавање обавезе запошљавања утврђеног броја лица са инвалидитетом, што је сасвим супротно позитивном праву Републике Србије, у којем су пенали за неиспуњавање квоте укинути 2013. године.

[16] International Labour Organization, Achieving equal employment opportunities for people with disabilities through legislation: Guidelines, Revised Edition, International Labour Office, Geneva, 2007, стр. 38.

[17] Таква мера превазилазила би допуштене инструменте за унапређивање једнаких могућности, јер би овај циљ (унапређивање једнаких могућности) замењивала резултатом (једнака заступљеност) који би требало да произађе из обезбеђивања једнаких могућности за борце, војне инвалиде и чланове породица палих бораца.

[18] Реч је о тзв. клаузули поштеде (енгл. saving clause, hardship clause), која допушта да се у поступку избора кандидатâ за запослење одступи од повлашћеног поступања према припадницима одређене категорије радника ако за то постоје разлози веће „правне тежине“, тј. разлози чија је „тежина“ већа од „тежине“ разлогâ који оправдавају повлашћено поступање према тим лицима.

[19] Закон о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске (Службени гласник РС, број 134/11), члан 36.

[20] Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (Narodne novine, br. 174/04, 92/05, 2/07, 107/07, 65/09, 137/09, 146/10, 55/11), члан 35.

[21] Code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre (Version consolidée du code au 30 mai 2014), чл. L.1393-L.1407.

[22] Правилник о ортопедским помагалима војних инвалида (Службени гласник РС, број 45/2009).

[23] Више о овом питању вид. у: Љубинка Ковачевић, „Плаћени рад у домаћинству послодавца“, Радно и социјално право, број 2/2013, стр. 75. и даље.